Γιατί καταργούνται τα Νομικά Πρόσωπα των Δήμων

Στην αιτιολογική έκθεση του Νομοσχεδίου με τίτλο «Αναμόρφωση του συστήματος διακυβέρνησης Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης α’ και β’ βαθμού, κατάργηση νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου δήμων, παρακολούθηση επιδόσεων τοπικής αυτοδιοίκησης, οικονομική και διοικητική διαχείριση οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, ευζωία των ζώων συντροφιάς, κατασκευή και αναβάθμιση λειτουργούντων χερσαίων συνοριακών σταθμών και λοιπές διατάξεις του Υπουργείου Εσωτερικών» περιγράφονται τα προβλήματα που έρχεται να διορθώσει το νέο νομικό πλαίσιο.

Ο μεγάλος αριθμός νομικών προσώπων και σχολικών επιτροπών των δήμων, καθιστά συχνά δυσχερή την εύρυθμη λειτουργία τους. Ειδικότερα, σήμερα με βάση τα διαθέσιμα στοιχεία υπάρχουν τετρακόσια ογδόντα οκτώ (488) ν.π.δ.δ. και κοινωφελείς επιχειρήσεις (εφεξής «νομικά πρόσωπα») δήμων και εξακόσιες τριάντα μία (631) σχολικές επιτροπές. Σύμφωνα με τα διαθέσιμα οικονομικά δεδομένα, από τα τετρακόσια ογδόντα οκτώ (488) νομικά πρόσωπα τα εκατόν τριάντα τρία (133) [ποσοστό είκοσι επτά (27%) επί του συνόλου] έχουν μέσο ετήσιο προϋπολογισμό την τελευταία πενταετία μικρότερο των πεντακοσίων χιλιάδων ευρώ (500.000), ήτοι μικρότερο από σαράντα μία χιλιάδες εξακόσια ευρώ (41.600) σε μηνιαία βάση. 

Ακριβώς ισάριθμος είναι ο αριθμός των νομικών προσώπων ο οποίος έχει μέσο όρο ετήσιου προϋπολογισμού μεγαλύτερο από δύο εκατομμύρια (2.000.000) ευρώ [ήτοι περίπου εκατόν εξήντα επτά χιλιάδες (167.000) ευρώ σε μηνιαία βάση]. Το συνολικό τους μέγεθος (με όρους προϋπολογισμού) ανέρχεται περίπου στα οκτακόσια εβδομήντα εκατομμύρια ευρώ (870.000.000) και αντιστοιχεί περίπου στο έξι τοις εκατό (6%) του συνολικού μεγέθους των διακοσίων εβδομήντα ένα (271) δήμων που τα έχουν συστήσει (14,1 δις. €). Για τους εβδομήντα πέντε (75) εξ αυτών η αναλογία είναι μικρότερη του τρία τοις εκατό (3%), ενώ για σαράντα τέσσερις (44) δήμους η αναλογία είναι μεγαλύτερη του δέκα τοις εκατό (10%).

Επιπλέον, σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία προσωπικού, σήμερα υπηρετούν σε αυτά τα νομικά πρόσωπα δεκαέξι χιλιάδες εννιακόσιοι εβδομήντα οκτώ (16.978) υπάλληλοι (μόνιμοι, ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου, με συμβάσεις μίσθωσης έργου, βάσει δικαστικών αποφάσεων κ.λπ.). 

Από τους συγκεκριμένους, οι επτά χιλιάδες οκτακόσιοι εξήντα (7.860), ήτοι ποσοστό σαράντα έξι τοις εκατό (46%) επί του συνόλου, είναι τακτικό προσωπικό. Τα εκατόν είκοσι επτά (127) ν.π.δ.δ. έχουν έως πέντε (5) μόνιμους εργαζόμενους, ογδόντα ένα (81) έχουν μεταξύ έξι (6) και δέκα (10) ατόμων ενώ μόλις σε επτά (7) νομικά πρόσωπα υπηρετούν πάνω από εκατό (100) εργαζόμενοι. 

Αν αφαιρεθούν τα επτά (7) μεγαλύτερα σε προσωπικό νομικά πρόσωπα, στα υπόλοιπα τετρακόσια ογδόντα ένα (481) υπηρετούν κατά μέσο όρο δώδεκα (12) εργαζόμενοι. Αυτός ο αριθμός προσωπικού δεν κρίνεται επαρκής για να υποστηρίξει τις εξόχως σημαντικές αρμοδιότητες που έχουν ανατεθεί σε αυτές τις οντότητες, και αυτό έχει ως αποτέλεσμα ο δήμος να υποχρεώνεται, συχνά, να διαθέτει προσωπικό σε αυτά, προκειμένου να διασφαλιστεί η άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Αναφορικά με την οργάνωσή τους, κάθε ένα (1) από τα τετρακόσια ογδόντα οκτώ (488) νομικά πρόσωπα οφείλει να διαθέτει αφενός οικονομική υπηρεσία επαρκώς στελεχωμένη και εφοδιασμένη με τους απαραίτητους πόρους – κυρίως σε επίπεδο πληροφοριακών συστημάτων και γνώσης – προκειμένου να είναι εφικτή η ορθή εφαρμογή των κανόνων χρηστής οικονομικής διαχείρισης και λειτουργίας που προβλέπονται στις ισχύουσες δημοσιονομικές διατάξεις και στην κείμενη νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων, και αφετέρου ειδική οργανική μονάδα για τη διαχείριση του προσωπικού τους. Επιπλέον, οφείλουν να εφαρμόζουν το σύνολο των διατάξεων του Κώδικα Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων [ν. 3584/2007 (Α` 143)] συμπεριλαμβανομένων των διατάξεων του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. [ν. 3528/2007 (Α ́ 26)] σχετικά με την επιλογή προϊσταμένων οργανικών μονάδων.

Με βάση την υπάρχουσα κατάσταση, κάθε ένα από τα νομικά πρόσωπα διαθέτει οργανική αυτονομία από την υπηρεσία του δήμου. Η μόνη τυπική οργανική σχέση με τον «μητρικό» δήμο περιορίζεται στην έγκριση της ετήσιας επιχορήγησης και του ετήσιου προϋπολογισμού, συνήθως στο πλαίσιο διαβούλευσης της δημοτικής αρχής με τον / την πρόεδρο του νομικού προσώπου, και στην έγκριση του ετήσιου απολογισμού και των οικονομικών καταστάσεων (εάν και όποτε οι τελευταίες καταρτίζονται). Το δε διοικητικό συμβούλιο, μετά τον ορισμό των μελών του, θεωρητικά δεν υποχρεούται να λογοδοτεί στο δημοτικό συμβούλιο με αναπόφευκτη συνέπεια την ανάδειξη φαινομένων δυσχερούς συνεργασίας των συμβουλίων των νομικών προσώπων με τα δημοτικά συμβούλια και υπονόμευσης εν τέλει του επιχειρησιακού και του οικονομικού συντονισμού σε επίπεδο δημοτικής αρχής.

Η διάσπαση της οικονομικής πληροφορίας και η αδυναμία ενιαίας οικονομικής αλλά και επιχειρησιακής αποτύπωσης του «όλου» δήμου αποτελούν επίσης χαρακτηριστικά στοιχεία της υφιστάμενης κατάστασης. Ο δήμαρχος, αλλά και η δημοτική αρχή γενικότερα, και κυρίως ο προϊστάμενος των οικονομικών υπηρεσιών του δήμου δεν μπορούν να έχουν επαρκή έλεγχο και γνώση επί της οικονομικής κατάστασης των νομικών προσώπων και ιδίως επί της καθημερινής διαχείρισής τους. 

Ιδίως σε υπηρεσιακό επίπεδο, ακόμα και σε απλές διαδικασίες πληροφόρησης, όπως η έγκριση των μηνιαίων εκθέσεων απλήρωτων και ληξιπρόθεσμων υποχρεώσεων των νομικών προσώπων από τους προϊσταμένους οικονομικών υπηρεσιών των μητρικών δήμων (κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του δημόσιου λογιστικού), διαπιστώνεται μέχρι σήμερα επιφύλαξη και άρνηση, ακριβώς λόγω της αδυναμίας διενέργειας ουσιαστικού ελέγχου επί της καθημερινής διαχείρισης των νομικών προσώπων.
Ειδικά για τις σχολικές επιτροπές, πρόκειται για νομικά πρόσωπα τα οποία διέπονται από ιδιόμορφο καθεστώς. 

Παρόλο που έχουν την τυπική δομή, την οργάνωση και τις υποχρεώσεις ενός ν.π.δ.δ., αυτές δεν διαθέτουν καθόλου προσωπικό για την υποστήριξη της λειτουργίας τους, με αποτέλεσμα στην πράξη να αποτελούν μονάδες μη αυτοτελείς σε σχέση με τον οικείο δήμο. Επιπροσθέτως, αυτά τα ιδιότυπα νομικά πρόσωπα, αν και χρηματοδοτούνται εμμέσως από τον κρατικό προϋπολογισμό μέσω των δήμων, απαλλάσσονται από την υποχρέωση τήρησης των δημοσιονομικών κανόνων που ισχύουν για τα υπόλοιπα νομικά πρόσωπα, με βασικό αιτιολογικό ότι δεν προβλέπεται η στελέχωσή τους με προσωπικό. 

Ως αποτέλεσμα, δημιουργείται ένα περιβάλλον που δεν ευνοεί τη διαφάνεια, και τελικά εναπόκειται αποκλειστικά στις καλές προθέσεις των εμπλεκόμενων η χρηστή διαχείριση των πόρων. Ωστόσο, η τελευταία εκ των πραγμάτων είναι αδύνατη λόγω του τρόπου οργάνωσης και λειτουργίας των σχολικών επιτροπών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα της ανορθολογικής οικονομικής οργάνωσης είναι η πληρωμή των λογαριασμών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας (ρεύμα, ύδρευση, τηλεφωνία) από τις κατά τόπους σχολικές επιτροπές αντί για τη συνολική διαχείρισή τους σε επίπεδο δήμου. Επιπροσθέτως, η μη εφαρμογή των κανόνων κατάρτισης και εκτέλεσης προϋπολογισμών που ισχύουν για τους δήμους έχει ως αποτέλεσμα είτε τη συσσώρευση απλήρωτων υποχρεώσεων με αποτέλεσμα την πρόσθετη χρηματοδότησή τους από τον δήμο είτε τη μη έγκαιρη εξόφληση των δαπανών τους με προφανή προβλήματα στην ομαλή λειτουργία σχολικών μονάδων. 

Πέραν του επιπέδου της οικονομικής διαχείρισης, σε επιχειρησιακό επίπεδο, πρέπει να επισημανθεί ότι στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων, τα έργα συντήρησης και βελτίωσης σχολικών μονάδων εκτελούνται με μέριμνα του οικείου δήμου και των αρμόδιων διοικητικών υπηρεσιών – άτυπα δηλαδή έχει συντελεστεί η επιχειρησιακή συγχώνευση των σχολικών επιτροπών στους οικείους δήμους.
Οι διατάξεις του Μέρους Γ’ εξορθολογίζουν τις ανωτέρω δυσλειτουργίες, τροποποιώντας το μοντέλο οργάνωσης των δήμων, μέσω της ενσωμάτωσης των ν.π.δ.δ. τους στον πυρήνα της λειτουργίας τους.

ΠΗΓΗ